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  • 转《博物馆免费开放专项资金的使用与管理》
  • 作者:研究部  发布时间:2012-7-10  已被阅读:4229次
  • 来源:中国文物报2012-04-04作者:刘

     

    为确保博物馆、纪念馆免费开放工作顺利推进,中央和地方财政部门设立了专项资金,重点用于补助地方博物馆纪念馆免费开放工作,鼓励改善陈列布展,支持提升服务能力。而一些地方财政部门、博物馆纪念馆及其上级主管部门对如何管理使用好免费开放专项资金并不是十分清楚,下面谈谈笔者的看法。
       一、免费开放专项资金的性质
       1.专项性。一是从资金的申报环节看,是按专项资金项目进行申报的;二是从资金批复下达环节看,是按专项资金项目批复预算的,列入发展性支出项目预算;三是从资金的用途看,具有专门的用途,专项用于保障博物馆纪念馆免费开放工作。
       2.从项目性质分析,具有维持性与发展性双层属性。免费开放专项资金首先要保障博物馆纪念馆免费开放正常运行支出,从这个层面上说,具有维持性支出的性质;同时,免费开放专项资金在保证正常运行的前提下,还可安排馆舍维修改造、改善服务设施等事业发展项目支出,从这个层面上说,又具有发展性支出的性质。
       3.从免费开放政策层面分析,免费开放专项资金的终极目的是确保免费开放。无论免费开放专项资金的使用,还是资金的监督管理,都要以其为根本准则,避免脱离实际的教条主义倾向,避免无所适从的盲目从众心理。
       二、使用依据
       免费开放专项资金如何使用和管理,要有法可循、有据可依,否则,势必会出现这样或那样的问题。笔者认为主要依据以下政策、法规和制度。
       (一)政策层面
       中宣部、财政部、文化部、国家文物局《关于全国博物馆、纪念馆免费开放的通知》,中宣部、财政部、文化部、国家文物局《关于进一步做好公共博物馆纪念馆免费开放工作的意见 》(以下简称《意见》)。以上两个文件中,就免费开放专项资金设立、资金的支持方向、资金的用途和管理等方面均提出了明确具体的要求,这些要求无疑是我们在实践中使用和管理免费开放专项资金的有力依据之一。
       国家文物局关于对免费开放博物馆纪念馆文物保护专项经费补助项目申报政策的调整。实行免费开放政策 后,国家文物局对免费开放博物馆纪念馆不再补助馆舍维修、安防技防、文物征集、文物藏品科技保护等项目,这就意味着,这些项目可以使用免费开放专项资金解决。
      地方编委(办)批准的博物馆纪念馆事业编制性质。免费开放专项资金的使用,尤其是涉及人员支出部分如何把握,要看本单位免费开放前的事业编制性质,性质不同,使用和管理要求则不同。
      (二)法规层面
      《文物保护法》第十条相关规定,《文物保护法实施条例》第三条相关规定。以上法规,规范了事业性收入如何使用,门票收入是事业性收入的重要组成部分,免费开放专项资金中的门票减少补助资金的使用,应参照事业性收入的使用规范,按照上述法规执行。
      (三)制度层面
      国家和各省制定的免费开放专项资金管理办法,《财政违法行为处分处罚条例》,其他财经法规、制度。
      三、使用和管理原则
      (一)坚持运行优先的原则。要优先保障人员和正常运行支出,如有余力,可适当安排事业发展项目支出。
      (二)与事业编制性质相结合的原则。免费开放专项资金使用和管理要根据免费开放前单位事业编制性质的不同,区别对待,分类管理。
      (三)实质重于形式的原则。免费开放专项资金实质上系保障博物馆纪念馆正常运行的经费,形式上是一个专项项目,在资金的使用、管理以及审计监督工作中,必须明确实质重于形式这一原则,不可片面理解免费开放专项资金项目的实质。
      (四)专款专用的原则。该原则虽是一个老生常谈的问题,但还是有个别部门、单位违背该原则,必须警钟长鸣。
      (五)讲求绩效的原则。免费开放专项资金的使用和管理要讲求绩效,按照《意见》和绩效评价办法要求开展绩效评价,充分发挥资金的使用和管理效益,以较少的投入,获得更大的产出。
       四、使用范围
       免费开放专项资金的组成包括两部分:一是门票收入减少部分的补助,二是因免费开放而新增的运行增量补助。从根源上说,实行免费开放政策前门票收入的使用范围基本上就是免费开放专项资金的使用范围。门票收入系事业性收入的组成部分,事业性收入的使用范围可视为门票收入的使用范围,事业性收入如何使用,《文物保护法实施条例》第三条做出了具体的规定。主要用于下列用途:
       文物的保管、陈列、修复、征集;国有的博物馆、纪念馆、文物保护单位的修缮和建设;文物的安全防范;考古调查、勘探、发掘;文物保护的科学研究、宣传教育。
       综合分析,免费开放专项资金的使用范围包括两个方面:运行支出和项目支出,且运行支出具有优先性。
       五、支出及其管理
      (一)人员支出及其管理
       免费开放专项资金中人员支出及其管理与免费开放前博物馆纪念馆的事业编制性质密切相关。目前,我国国有博物馆纪念馆事业编制性质包括三种情况:财政性资金基本保证事业编制(俗称全额编制)、财政性资金定向或定额补助事业编制(俗称差额编制)、财政性资金零补助事业编制(俗称自收自支编制)。不同的事业编制性质,决定着免费开放专项资金不同的使用范围和管理方式。
       1.属于财政性资金基本保证事业编制的博物馆纪念馆,其编制内人员和离退休人员的工资、福利、社会保险等支出应由地方财政一般预算拨款解决,不可使用免费开放专项资金安排支出。
       2.属于财政性资金定向或定额补助事业编制的博物馆纪念馆,其编制内人员和离退休人员的工资、福利、社会保险等支出一般应按照免费开放前地方财政一般预算保障比例进行保障,差额部分可使用免费开放专项资金解决,不可全部使用免费开放专项资金安排上述支出。
      3.属于财政性资金零补助事业编制的博物馆纪念馆,其编制内人员和离退休人员的工资、福利、社会保险等支出可使用免费开放专项资金解决。
       4.因免费开放增加编制外各类服务人员,其工资、福利、社会保险等支出,以及在编人员和编外人员增加业务时间和业务强度的必要补助支出可使用免费开放专项资金解决。
      (二)正常公用运行支出及其管理
      ××年政府收支分类科目》中,支出经济分类科目中的商品和服务支出事项均可使用免费开放专项资金安排相应支出,此部分支出事项,比照正常公用经费进行管理,但涉及三公支出事项,要总体控制,按照财政部门的有关规定执行。
      (三)事业发展项目支出及其管理
      在保证博物馆纪念馆正常运行的前提下,为增强接待能力、增设服务项目、改进服务手段可安排的发展性项目支出,主要包括:
      1.利用自身资源和优势,发挥博物馆、纪念馆的社会教育和文化传播功能,走基层、进社区、学校等举办各类活动发生的支出;
      2.馆际交流与合作活动支出;
      3.科学研究、学术报告、著作出版印刷支出;
      4.馆藏文物科技保护支出;
      5.举办临时展览、展览提升、外展支出;
      6.捐赠奖励及文物征集支出;
      7.改善服务设施和形象、增加服务项目、馆舍维修改造支出;
      8.消防、技防支出;
      9.宣传活动、重要会议和重要纪念活动支出;
      10.文化产品研发支出;
      11.网上博物馆建设支出;
      12.经批准的其他项目支出。
      在管理项目支出时,建议按项目不同进行单独核算,便于对项目进度进行把控,便于项目资金的管理,便于项目验收和结项。
      六、应注意的问题
      (一)免费开放专项资金不得用于基本建设支出
      尽管《文物保护法实施条例》第三条规定事业性收入(含门票收入)可用于基本建设,但免费开放专项资金(门票收入减少部分补助)是保证博物馆纪念馆免费开放运行的支出,不得用于基本建设支出。
      (二)关于用免费开放专项资金偿债问题
       有的省制定的免费开放专项资金管理办法规定,不得将免费开放专项资金用于偿还债务,笔者认为应区别不同情况来看待这个问题,不能一概而论。
      1.因免费开放工作需要形成的债务,可以用免费开放专项资金偿还债务。如为改善服务设施、增加服务项目、提高服务能力等实施了一些项目形成的债务。
      2.与免费开放工作无关的活动(项目)形成的债务,不能用免费开放资金进行偿还,如对外投资举债、经营活动举债等。
      (三)资金足额到位使用问题
      免费开放专项资金的足额到位使用问题,关系到免费开放政策能否得到认真贯彻落实,能否取得应有的工作成效,能否进一步深入、可持续地开展好免费开放工作。要保证免费开放专项资金不出问题,须做到三个防止:一是防止个别地方财政部门将中央和省级下达的免费开放专项资金抵顶博物馆纪念馆的正常预算拨款,使免费开放专项资金被缩水;二是防止主管部门挪作他用,有的地方博物馆纪念馆只是个报账单位,预算资金在其上级主管部门使用管理,博物馆纪念馆的小馆长管不了其主管部门的大局长,一锅吃饭,不分你我;三是防止博物馆纪念馆自身违规使用免费开放资金。

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